San Marcos es considerado el distrito más rico del Perú por el exorbitante presupuesto que administra cada año, y no es un secreto que el origen de su fortuna es el canon minero. La ruta del dinero en los proyectos de inversión que se financian con estos fondos nos permitieron identificar que el 75% de las obras adjudicadas en los últimos seis años fue a consorcios. Entre sus integrantes identificamos a un grupo de empresarios que se ‘duplicaron’ a sí mismos para crear este tipo de alianzas y así lograr ganar más licitaciones.
Escribe Elizabeth Salazar Vega
Dos leones de casi un metro de altura sostienen la banca donde Julián Huanta espera para realizar un trámite en la Municipalidad de San Marcos, en la región Áncash. Las fieras, forjadas en hierro dorado, forman parte de la remodelada plaza central e incluyen baldosas de granito, pedestales ornamentales y más animales de mármol que emanan agua hacia el centro de la pileta. La obra se inauguró en setiembre de 2022 y terminó costando S/ 5,8 millones, un 37% más de lo presupuestado, por lo que actualmente la Fiscalía investiga si existió colusión entre funcionarios y empresarios.
Esta remodelación fue declarada como “necesidad pública” en un distrito que no ha logrado dotar de agua potable a todos los 20 mil habitantes de sus barrios y caseríos.
La falta de recursos no es el problema. San Marcos es considerado el distrito más rico del Perú por el exorbitante presupuesto que administra cada año. En 2022 batió su propio récord al acumular más de mil millones de soles en sus arcas municipales, y aunque en 2023 el monto se redujo a S/ 840 millones, se mantuvo en el primer lugar con recursos que triplican lo que reciben distritos limeños como Surco o San Isidro. El origen de esta fortuna no es un secreto: proviene del canon que recibe por las operaciones de la minera Antamina, y la plaza fue remodelada con estos fondos.
Además de leones dorados, la plaza de San Marcos tiene estatuas de mármol y baldosas de granito. Esto último es parte de una remodelación que costó 5,8 millones de soles (Foto: Marco Garro).
El canon minero se desprende del Impuesto a la Renta que las mineras pagan anualmente, solo que el Estado toma el 50% del monto y lo distribuye directamente a los gobiernos regionales y locales. Este ingreso se creó como una suerte de compensación para las localidades donde se extrae el mineral, y debería servir “para financiar proyectos u obras de infraestructura” que mejoren las condiciones de vida de sus habitantes, pero las municipalidades priorizan obras de fierro y cemento.
La Ley del Canon y sus normas complementarias permiten que el monto que no se logra ejecutar se acumule en las cuentas municipales; y en el caso de San Marcos los datos del Ministerio de Economía confirman que estos fondos cubren el 97% de su millonario presupuesto.
Para seguir la ruta del dinero en el distrito más rico del Perú construimos una base de datos con los 936 contratos de inversión pública que impulsó la municipalidad entre los años 2018 y 2023. Los documentos son de libre acceso en el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (Seace) y se refieren a proyectos de infraestructura, supervisión de obras y elaboración de expedientes técnicos valorizados en un total de S/ 926,7 millones.
Los datos muestran que el 75% (702) de las obras fueron adjudicadas a consorcios: alianzas temporales que conforman personas o empresas para participar de una licitación o adjudicación pública. Los interesados se postulan con una carta llamada promesa de consorcio, la cual formalizan ante el notario solo si ganan la buena pro, y luego de concluido el trabajo el vínculo se deshace. Al no tener RUC y razón social propia, el nombre que eligen estos grupos es aleatorio, por lo que pueden coexistir consorcios homónimos, y dificulta conocer quiénes son sus verdaderos integrantes.
Los empresarios que se duplicaron a sí mismos
Tras revisar cada contrato, y cruzar la información con el Registro Nacional de Proveedores (RNP) y el Sistema de Seguimiento de Inversiones (SSI), identificamos a las empresas que están detrás de estos consorcios y, entre sus integrantes, encontramos a tres proveedores que se ‘duplicaron’ a sí mismos para crear este tipo de alianzas. De esta manera, lograron ganar más licitaciones.
Es el caso de los hermanos Beatriz Amelia y Jorge Arturo Zarzosa Prudencio, gerente y socio de la empresa Dambez Company E.I.R.L, respectivamente. Ellos lideran la lista de mayores proveedores de la Municipalidad de San Marcos, con 54 contratos ganados en los últimos seis años para realizar construcciones, supervisar obras y elaborar expedientes técnicos por un total de S/ 32, 6 millones. Lo que equivale a haberse adjudicado un proyecto cada mes y medio.
En 45 convocatorias los hermanos obtuvieron la buena pro tras postular con otras constructoras, pero en ocho casos decidieron formar consorcios con su propia empresa. Aquí Jorge Zarzosa interpretó un doble rol: por un lado, firmó como ingeniero civil independiente y, por otro, como representante legal de su negocio familiar, Dambez Company.
Con esta modalidad lograron facturar más de S/1 millón, entre el 2020 y 2022. Y no solo fue en San Marcos. Los hermanos Zarzosa Prudencio crearon 16 consorcios de este tipo para ganar consultorías en otras municipalidades de Áncash, por un total de S/ 3 millones 456 mil soles.
San Marcos es una ciudad rota. Las obras de fierro y cemento ocupan sus principales calles (Foto: Marco Garro).
La Ley de Contrataciones señala que el objetivo de estas alianzas es que sus integrantes puedan unir sus diferentes recursos y capacidades para presentar una oferta más eficiente al Estado. Algo que no ocurre cuando el consorcio está integrado por la misma persona. Estas alianzas amañadas aprovechan el vacío legal porque la Ley de Contrataciones del Estado no exige requisitos específicos para su conformación.
La norma tampoco fija el porcentaje de participación que deben mantener sus integrantes, por lo que esto queda a criterio de quien diseña las bases de cada proceso de selección. Por eso encontramos consorcios en los que Jorge Zarzosa posee el 99% de aporte y su empresa apenas el 1%.
Dambez Company fue creada en 2011 por Beatriz Zarzosa, pero sus cargos y funciones fueron transferidas a su hermano tres años después. Desde entonces, la fortuna de la familia se incrementó por los negocios en las localidades mineras de Áncash: el 75%
de los contratos que ganaron fue en esta región, de forma individual y en consorcio, por un total de S/ 231 millones.
Según Registros Públicos, la empresa inició sus operaciones con un capital de S/60 mil y para 2020, en plena pandemia, creció a S/1,9 millones. Sin embargo, el verdadero salto financiero ocurrió en octubre de 2022, cuando el valor de la empresa llegó a los S/16,9 millones. Este aumento se financió con Bonos de Desarrollo, unos vales expedidos en 1985 por el Gobierno como promesa de pago. El MEF considera que esta deuda ya caducó, pero el Tribunal Registral de Sunarp dice que estos títulos son válidos hasta que la Ley General de Sociedades los declare prescritos.
En 2022 cuando Jorge Zarzosa laboró brevemente en la Municipalidad de Supe, la Contraloría lo encontró responsable de adjudicar un proyecto a un consorcio que no reunía los requisitos. Ese mismo año, el empresario fue sancionado por el Tribunal de Contrataciones del Estado por incumplir un proyecto de S/378 mil que debía beneficiar a agricultores de la provincia de Candarave, en Tacna, y fue inhabilitado temporalmente para contratar con el Estado.
Además, su empresa fue fiscalizada entre 2021 y 2024 por el Órgano de Control Institucional (OCI) debido a presuntas irregularidades en trabajos adjudicados en Moquegua, Áncash y Tacna.
En entrevista para este reportaje, el empresario explicó que recurre a esta forma de asociación porque la ley no lo prohíbe expresamente y porque solo así logra sumar el puntaje necesario para adjudicarse nuevas obras públicas. Se refiere al certificado de capacidad de contratación que el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) otorga a todos los proveedores, dependiendo de su capital y del monto total de obras que culminaron en los últimos años. Este documento determina la dimensión del proyecto al que pueden postular, sobre todo aquellos que resultan más rentables.
Mientras más costosa sea la obra, el máximo de capacidad de contratación que se exige también será más alto, pues, en teoría deberían postularse y ganar empresas que han probado ejecutar exitosamente proyectos de tal envergadura.
“Me consorcio con mi propia empresa porque solo no alcanzaría el puntaje de experiencia. Antes lo hacía más, principalmente para contratos de supervisiones o expedientes técnicos (...) ¿Si la municipalidad gana algo con estas asociaciones? No, pero pienso que es lo mismo que si se juntaran empresas diferentes porque igual el servicio pasa por filtros (...) Miren en realidad la ley no lo prohíbe, no dice que se puede hacer, pero pienso que sí debería ser regulado”, dice Jorge Zarzosa.
El dueño de Dambez sostiene que el alto número de contratos ganados en San Marcos se debe a que no tienen competidores directos en la región y que las investigaciones que desplegó el OCI a los proyectos que ganó su empresa son labores de rutina. “No tenemos competencia aquí en la zona para contrataciones inferiores a un millón de soles, no hay nadie más aquí en Áncash (..) La fiscalización ahora está fuerte en todas las obras”, señaló Zarzosa.
El boom constructor no ha podido resolver las necesidades básicas de todos los vecinos de San Marcos, como el acceso permanente a agua potable (Foto: Marco Garro).
Sacarle la vuelta a la ley
La base de datos expone a otros dos proveedores recurrentes de la Municipalidad de San Marcos que hicieron consorcios con sus propias empresas. El primero es Raúl Julio Colonia Lliuya, un ingeniero civil afiliado al partido Alianza para el Progreso y que en el portal de transparencia del Estado registra tres sanciones por retrasos o incumplimientos.
Entre 2018 y 2023, este empresario consiguió 34 contratos valorizados en S/4,3 millones, como supervisor de obras y consultor de expedientes técnicos en San Marcos, lo que equivale a ganar una licitación casi cada dos meses. Para lograrlo, creó consorcios en los que participó de manera individual o con Akbar Ingeniería & Construcción S.A.C, empresa que fundó en 2018 y donde posee el 98% de acciones. En solo cinco años esta compañía pasó de tener un capital de S/ 100 mil a S/2,3 millones debido a sus contrataciones en Áncash.
Diez de los trabajos que Colonia Lliuya obtuvo durante la pandemia, en diferentes entidades públicas de la región, se concretaron en alianza con su propia empresa, y por un valor de S/1,7 millones. Uno de estos se realizó en San Marcos, a través del Consorcio Supervisor R&A, siglas que podrían ser de Raúl y Akbar, ya que en el acta notarial se aprecian las dos firmas de sus integrantes: la de Raúl Colonia como persona natural y la de Raúl Colonia como gerente general de su propia empresa.
El otro proveedor que logró contratos en San Marcos, usando la misma modalidad, es Elmer Javier Cerna Rímac. Él se asoció con su empresa Maquinarias & Servicios Rental S.A.C. para formar el Consorcio Supervisor Huari y el Consorcio EYM, con los que ganó servicios por S/224 mil.
En 2021, Cerna Rímac fue investigado por la Contraloría por incumplir su labor de supervisión en la construcción de una trocha carrozable en el distrito de Sayapullo, La Libertad, y recomendó el inició de acciones civiles en su contra. En el informe final se indica que Cerna descuidó la obra por aceptar trabajos paralelos, ocasionando un perjuicio económico de S/ 749 mil al Estado.
Contactamos por teléfono a Colonia Lliuya, pero luego de identificarnos y contarle el motivo de la entrevista, cortó la llamada. Cerna Rímac, en tanto, no respondió nuestras llamadas.
Marco Montoya, abogado experto en contrataciones públicas, señala que esta práctica de duplicarse para formar consorcios desnaturaliza el espíritu de la Ley de Contrataciones, pues su objetivo es promover la colaboración de dos o más sociedades para sumar capacidades que el otro no tiene.
“En los casos que se cuentan aquí, lo que vemos es que no se asocian para lograr un contrato colaborativo (...) Uno participa de un consorcio para buscar tu complemento o cosas que no tienes, pero la gente le saca la vuelta [a la ley] por varias razones. Por ejemplo, Marco Montoya puede tener experiencia como ingeniero, pero crea Marco Montoya S.A.C, una empresa nueva, y se consorcia con su compañía para que esta pueda ganar y sumar puntajes, o capacidad económica, en futuras convocatorias”, dice.
La Dirección Técnica Normativa del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) no ha resuelto este vacío legal. En la Opinión Nº 117-2019/DTN se precisa que no hay impedimento para que empresas de un mismo grupo económico “se agrupen como consorcio” en lugar de presentar ofertas individuales, sin embargo, los consorcios que acaparan los contratos en Áncash no están integrados por filiales de conglomerados económicos, sino por empresas casi unipersonales.
“Recordemos que la persona jurídica es diferente de la persona natural, por lo que pueden asociarse con quien quieran, pero creo que es el momento de hacer regulación a los consorcios. No debería permitirse a una persona natural que participe con una persona jurídica que termina siendo la misma, pues la idea de estos contratos colaborativos es encontrar algo que no tienes”, añade Montoya.
La minería impulsó la migración en las zonas agrícolas de San Marcos. Las familias dejan el campo para intentar aprovechar el mayor flujo de dinero que hay en la capital (Foto: Marco Garro).
De proveedor sancionado a gerente de infraestructura
Los otros dos contratistas recurrentes en este distrito minero son Fernando José Solís Maguiña y Florentino Antonio Antunez Celmi. Ellos no son dueños de empresas constructoras, pero sí asiduos integrantes de consorcios y han participado en estas alianzas con Raúl Colonia Lliuya o Jorge Zarzosa Prudencio. El análisis de las bases de datos muestra que, entre 2018 y 2023, Solis Maguiña obtuvo 30 consultorías conjuntas valuadas en S/4,6 millones; mientras que Antunez Celmi consiguió otros 37 trabajos por S/4,4 millones.
En diciembre de 2023, la Contraloría investigó a Antunez Celmi por su rol como miembro del comité que recepcionó la construcción de una represa en la provincia de Huari, en Áncash, y lo encontró responsable penal y administrativo por aprobar dicho trabajo pese a que se realizó sin cumplir los planos ni el expediente técnico. Esto le ocasionó al Estado un perjuicio económico de S/1,5 millones. Y en 2021 fue penalizado por la Municipalidad de Pacarán, en Cañete, porque no pudo asegurar la permanencia de su personal en la supervisión de obras de agua potable y alcantarillado en tres centros poblados.
Solís Maguiña, en tanto, registra dos penalidades por incumplir sus obligaciones con Agrorural y la Municipalidad de Río Tambo, en proyectos que tenían como objetivo dotar de agua a vecinos y agricultores. Además, fue sancionado cinco veces por el Tribunal de Contrataciones del Estado por infracciones consideradas graves y muy graves, que le valió la inhabilitación temporal como proveedor público.
Las dos primeras ocurrieron en 2013, por falsificación de documentos e incumplimiento de contrato; y las tres últimas en 2022 y 2023, por las cuales quedó imposibilitado de presentarse en cualquier proceso de selección por un total de 18 meses.
Las últimas sanciones fueron por: 1) no formalizar la consultoría que ganó para elaborar un expediente técnico de obras en la Universidad de Bagua; 2) propiciar la nulidad de un contrato de supervisión en la remodelación del servicio de neurocirugía y sala de operaciones en el Hospital Nacional Dos de Mayo; 3) incumplir sus labores de supervisión de la construcción de canales de riego en el centro poblado Totora, en la provincia de Candarave, Tacna. Este último contrato lo obtuvo tras crear el Consorcio Quality con el proveedor Jorge Prudencio Zarzosa, por lo que ambos fueron inhabilitados.
Esto no fue impedimento para que Solís Maguiña se convierta en funcionario público, contratado como personal de confianza en la modalidad CAS. El 5 de enero de 2024 el Gobierno Regional de Áncash, liderado por Fabián Noriega Brito, lo nombró subgerente de estudios e inversiones, precisamente la oficina donde se formulan y aprueban los proyectos de inversión y expedientes técnicos. Para entonces, la orden de inhabilitación que pesaba en su contra seguía vigente, pues vencía recién en abril de 2024.
Tres días después, le encargaron la Gerencia Regional de Infraestructura de manera temporal, cargo que mantuvo en paralelo hasta el 5 de marzo. Solis Maguiña, quien fue asiduo proveedor del gobierno regional y diversas municipalidades de Áncash, se mantiene como subgerente. Intentamos comunicarnos con el funcionario en el despacho regional, pero no fue posible hasta el cierre de edición.
Los consorcio y el riesgo de colusión
El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia (Indecopi) ha sancionado a consorcios por coludirse para beneficiarse de las contrataciones públicas; desde cárteles que alternan su participación en los procesos de selección hasta alianzas de fachada. Por ello, la entidad está diseñando una guía para identificar consorcios inusuales en las contrataciones públicas bajo la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas. El documento definitivo se publicará este año.
“La conformación de un consorcio debe encontrar explicación o justificación objetiva en que las empresas que se agrupan bajo su velo consiguen, a través de dicha agrupación, ofrecer bienes o servicios a menor costo de producción o provisión, mejor calidad o de forma más innovadora”, señala Indecopi en la guía que está pendiente de aprobación.
La preocupación no es menor, pues, según datos de la oficina de Defensa de la Libre Competencia del Indecopi, entre 2010 y 2021, el 45% de los que se adjudicaron las contrataciones públicas en el país fueron consorcios. “Esta misma inquietud por el uso de consorcios con fines anticompetitivos ha sido manifestada por organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) a través de diversos estudios y recomendaciones”, añade el informe.
Los millonarios recursos por canon en este distrito no impactaron en la reducción de la pobreza. Esta alcanza al 35,4% de la población, según el Instituto Nacional de Estadística (INEI) (Foto: Marco Garro).
Montoya sostiene que los consorcios pueden ser usados para diluir responsabilidades cuando hay un incumplimiento contractual o falsedad en los documentos que se presentan, pues es más difícil determinar quién es el responsable. “Creo que los contratos de consorcio tienen que ser más detallados, tienen que establecer responsabilidades financieras. A la directiva de OSCE no le importan esos temas, solo ven el tema formal, que se incluya la firma de los representantes legales, de los consorciados, cuáles son sus obligaciones, a quien se le paga y nada más”.
Karla Gaviño, especialista en Gestión Pública e Inversiones, señala que las localidades donde se concentran los mayores recursos del canon es donde hay más conflictividad social y carencia de servicios, y por eso es importante revisar cómo y a quién se están entregando las adjudicaciones de obras y servicios.
“Lamentablemente es casi un secreto a voces que en las localidades mineras suelen rondar postores, contratistas y especialmente consultores que elaboran expedientes técnicos. Por eso es importante mejorar las prácticas de transparencia que usan las autoridades municipales en sus procesos de contratación, y fiscalizar cómo se utilizan estos recursos”, dice.
Países de América, Asia y Europa ya han establecido lineamientos para regular los consorcios, pero en Perú este debate aún no empieza. Así como tampoco inicia el debate por una correcta distribución y uso de los millones de soles que genera el canon minero.
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Este reportaje fue realizado con apoyo del Grupo Propuesta Ciudadana
